MERCOSUR

Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay

Accord de libre-échange en négociations

Les États de l’Association européenne de libre-échange (AELE, dont les membres sont la Suisse, la Norvège, le Liechtenstein et l’Islande) et ceux du Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay et Paraguay) ont conclu en substance les négociations d’un accord de libre-échange (ALE) fin août. Cet accord revêt une grande importance pour la Suisse sous l’angle économique. La Suisse doit composer avec un marché intérieur relativement petit. Pour pouvoir assurer la croissance et donc la prospérité, l’accès à d’autres marchés est vital pour nos entreprises et, par ricochet, pour les emplois dans notre pays. Le Mercosur, qui compte 260 millions d’habitants, représente aujourd’hui déjà un marché intéressant pour l’industrie suisse d’exportation, d’autant qu’il recèle un fort potentiel de croissance. En 2018, les exportations suisses de marchandises à destination des pays du Mercosur ont dépassé 3,6 milliards de francs, tandis que les importations de marchandises se sont élevées à 711 millions de francs (chiffres excluant l’or).

Grâce à l’accord, plus de 96 % des exportations suisses à destination des États du Mercosur bénéficieront à moyen terme de concessions douanières; environ 95 % seront exonérées des droits de douane, dans certains cas à l’issue d’une période transitoire. Étant donné les droits de douane élevés imposés par les États du Mercosur, l’ALE permettra des économies substantielles, qui pourront atteindre 180 millions de francs par an. En dehors des accords avec l’UE et la Chine, il présente donc le plus grand potentiel d’économies de tous les ALE conclus par la Suisse.

Outre les barrières douanières, l’ALE prévoit entre autres la suppression d’obstacles techniques au commerce, l’amélioration de l’accès des fournisseurs suisses aux marchés des services et un renforcement global des relations économiques bilatérales. Il comporte également un chapitre contenant des dispositions générales et contraignantes sur la thématique «commerce et développement durable». Enfin, il permet d’éviter que les exportateurs suisses soient désavantagés par rapport à leurs concurrents de l’UE, qui a conclu un ALE avec les États du Mercosur en été 2019.

Les délégations de l’AELE et du Mercosur lors de la conclusion des négociations, le 23 août 2019 à Buenos Aires.

Accord de libre-échange AELE-Mercosur : suite de la procédure en Suisse
Étape	Calendrier
Aboutissement des négociations en substance	Août 2019
Contrôle juridique du texte de l’accord	Procédure en cours
Signature de l’accord	À l’issue du contrôle juridique (la situation liée au COVID-19 fait peser des incertitudes sur le calendrier)
Procédure d’approbation interne dans les différents pays	À l’issue de la signature
Entrée en vigueur de l’accord	Après ratification (l’accord s’appliquera entre la Suisse et tous les États du Mercosur l’ayant ratifié)

Neuf affirmations concernant l’accord avec le Mercosur à l’épreuve des faits

Affirmation 1 : L’accord avec le Mercosur n’est pas important pour la Suisse, car le Mercosur représente seulement 1 % des échanges commerciaux.

L’accord de libre-échange (ALE) avec le Mercosur revêt une grande importance pour la Suisse sous l’angle économique. Il s’agit d’un vaste marché, qui offre de nouvelles opportunités commerciales à notre économie. Selon une étude d’economiesuisse, les marchés du Mercosur comptent parmi ceux qui recèlent le plus grand potentiel inexploité en matière de commerce extérieur. L’idée est de permettre à l’industrie suisse d’exportation de mieux l’utiliser.

Les droits de douane du Mercosur sur les exportations suisses sont généralement élevés : 7 % en moyenne, avec des pics allant jusqu’à 35 %. Le potentiel d’économie sur les droits de douane pour l’économie suisse est de plus de 180 millions de francs par an. Étant donné que l’UE a déjà conclu un ALE avec le Mercosur, sans accord pour la Suisse, les exportateurs de l’UE bénéficieraient d’avantages tarifaires pouvant atteindre 35 % selon les secteurs.

Aujourd’hui, les pays du Mercosur absorbent plus de 3,6 milliards de francs de marchandises exportées de Suisse. Ils sont donc des marchés cibles importants pour l’industrie suisse d’exportation (les importations s’élèvent à 711 millions de francs, sans compter le commerce des métaux précieux).

Un ALE ne se résume pas à des économies sur les droits de douane : il simplifie également l’accès au marché pour les prestataires de services suisses, renforce la protection de la propriété intellectuelle et ouvre de nouvelles perspectives dans le domaine des marchés publics. Il accroît aussi les possibilités de planification pour les acteurs économiques et crée une plus grande sécurité juridique.

Affirmation 2 : En ne ratifiant pas l’accord, la Suisse peut forcer le Brésil à mener une politique plus écologique dans le bassin de l’Amazone.

Non, c’est tout le contraire. La ratification de l’accord donne à la Suisse une plus grande influence pour aborder avec le Brésil les questions de durabilité qui touchent au commerce dans le cadre de l’accord. L’ALE comporte d’ailleurs un chapitre contenant des dispositions générales et contraignantes sur la thématique « commerce et développement durable ». Ces dispositions visent à assurer que le commerce préférentiel régi par l’accord se fasse dans le respect des droits des travailleurs et des objectifs de protection de l’environnement.

Les parties contractantes – y compris le Brésil – s’engagent, entre autres, à appliquer de manière effective leur législation sur l’environnement et le travail. Le but est d’attirer du commerce et des investissements sans abaisser les niveaux de protection nationaux. De plus, l’accord prévoit des dispositions spécifiques en matière de gestion durable des ressources forestières et de protection du climat. Les parties contractantes s’engagent à mettre en œuvre l’Accord de Paris sur le climat. Des mécanismes institutionnels sont prévus pour surveiller la mise en œuvre de ces dispositions et pour résoudre les différends éventuels. L’ALE apporte ainsi une valeur ajoutée. Sans accord, le commerce s’effectue quand même, mais sans cadre de référence spécifique pour la protection de l’environnement et des droits des travailleurs.

L’accord crée une plateforme supplémentaire avec des dispositions spécifiques et la possibilité de mener des consultations pour discuter de problèmes touchant à l’exploitation durable du bassin de l’Amazone. La ratification de l’accord servirait dès lors la cause du développement durable, en permettant d’aborder cette thématique dans les discussions.

Affirmation 3 : Avec l’accord, la Suisse concourt à l’affaiblissement des droits de l’homme et des droits des peuples autochtones au Brésil.

Indépendamment de l’ALE avec le Mercosur, la Suisse suit de près l’évolution de la situation des droits de l’homme, de la démocratie et de la protection de l’environnement au Brésil. Elle intervient le cas échéant sur ces sujets lors de ses contacts bilatéraux. En matière de droits de l’homme, la Suisse tient également des consultations régulières avec le Brésil, ce qui lui permet d’approfondir les points critiques avec les autorités brésiliennes compétentes.

Parmi les thèmes abordés lors des dernières consultations, en 2018, figurait notamment celui des droits des peuples indigènes. La Suisse avait fait des recommandations au Brésil dans ce domaine lors du dernier Examen périodique universel de celui-ci, en mai 2017.

Les droits des peuples indigènes sont également partie intégrante de l’ALE avec le Mercosur. Les dispositions relatives à la gestion durable des ressources forestières étroitement associées à ces droits se trouvent dans le chapitre « Commerce et développement durable ». Parmi les éléments évoqués figure entre autres la question du consentement préalable des peuples autochtones en lien avec l’exploitation des forêts dont ils sont tributaires pour subvenir à leurs besoins.

Affirmation 4 : L’accord n’est pas compatible avec l’art. 104a de la Constitution.

L’art. 104a de la Constitution (Cst.) prévoit, en vue d’assurer l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires, que la Confédération crée des conditions pour :

a. la préservation des bases de la production agricole, notamment des terres agricoles ;

b. une production de denrées alimentaires adaptée aux conditions locales et utilisant les ressources de manière efficiente ;

c. une agriculture et un secteur agroalimentaire répondant aux exigences du marché ;

d. des relations commerciales transfrontalières qui contribuent au développement durable de l’agriculture et du secteur agroalimentaire ;

e. une utilisation des denrées alimentaires qui préserve les ressources.

La let. d de cet article s’applique à l’accord avec le Mercosur, lequel satisfait entièrement aux conditions prévues. Dans les négociations, la Suisse s’est fortement engagée pour l’inclusion de dispositions générales et contraignantes relatives au commerce et au développement durable dans l’accord. Le résultat obtenu peut être qualifié de très bon. Ces dispositions s’appliquent à tous les secteurs concernés par l’ALE avec le Mercosur, y compris le secteur agricole. Elles couvrent tous les aspects de la durabilité en lien avec le commerce. De plus, elles confirment entre autres l’obligation des parties de respecter et de mettre en œuvre de manière effective les accords environnementaux multilatéraux et les conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT) qui leurs sont applicables.

L’ALE réaffirme l’adhésion des parties à l’Agenda du travail décent de l’OIT. L’accord contient également des dispositions sur la protection de la biodiversité et le changement climatique. Les parties s’engagent, entre autres, à mettre en œuvre efficacement l’Accord de Paris sur le climat. D’autres dispositions concernent la gestion durable des ressources forestières et des ressources halieutiques ainsi que la diffusion et l’utilisation de certificats de durabilité. Leur but est de promouvoir des méthodes de production respectueuses de l’environnement et le respect des normes du travail. L’accord fait également référence aux principaux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme et aux principes de responsabilité sociétale des entreprises (RSE).

Avec tous ces éléments, l’accord apportera clairement une contribution à la mise en œuvre des exigences de l’art. 104a, let. d, Cst.

Par ailleurs, l’accord contient des dispositions spécifiques concernant l’agriculture durable, les systèmes alimentaires durables et le bienêtre des animaux.

Affirmation 5 : Les dispositions sur le développement durable ne sont pas contraignantes et resteront lettre morte. Leur mise en œuvre n’est soumise à aucune surveillance.

Les dispositions relatives à la durabilité sont contraignantes. Elles sont soumises aux procédures de règlement des différends, à l’exception de l’arbitrage.

La surveillance du respect des dispositions d’un ALE relève de la compétence directe d’un comité mixte, qui se réunit régulièrement afin de permettre aux gouvernements de discuter de toutes les questions liées à la mise en œuvre de l’accord. Il en va de même pour les dispositions relatives au développement durable. La préparation de ces rencontres se déroule de manière interdisciplinaire : le SECO consulte tous les offices fédéraux compétents du côté suisse. La société civile est associée à la préparation des réunions des comités mixtes et à la surveillance des dispositions de durabilité dans les ALE.

En cas de divergences concernant l’application des dispositions de durabilité, les parties peuvent mener des consultations au sein du comité mixte, ou recourir aux bons offices ou à la médiation tels que prévus par le mécanisme de règlement des différends de l’ALE. Pour régler une divergence, les parties peuvent en outre solliciter l’avis des organisations et instances internationales compétentes en ce qui concerne les questions environnementales (accords environnementaux multilatéraux) ou les normes du travail (OIT).

Affirmation 6 : L’offre de la Suisse en matière de viande est proportionnellement plus généreuse que celle de l’UE.

Globalement, l’UE a octroyé des concessions pour des produits de viande dans leur ensemble comparables avec l’offre de la Suisse, qui a préféré de se concentrer sur les exportations existantes du Mercosur, à savoir la viande de bœuf. Ainsi, nous avons pu maintenir au strict minimum les ouvertures pour la viande de poulet et celle de porc. Nous avons communiqué cette stratégie au Mercosur d’entrée de jeu afin de ne pas nous retrouver dans une spirale de comparaison trop stricte par rapport à l’UE.

Les contingents offerts par la Suisse représentent une partie plus petite de nos bilans commerciaux actuels que ceux de l’UE.

Dans son ensemble, l’UE offre plus de concessions agricoles au Mercosur que la Suisse.

Ce qui importe en fin de compte, c’est que le résultat des négociations est très bon. L’accord offre à nos entreprises exportatrices une plus-value concrète et appréciable qui leur permettra de rester compétitives par rapport à leurs concurrentes de l’UE. Les concessions que nous avons accordées aux États du Mercosur en contrepartie ont été discutées au préalable avec la filière concernée et sont dès lors tout à fait jouables pour la Suisse.

Affirmation 7 : Les Brésiliens utilisent 200 produits phytosanitaires qui sont interdits en Suisse.

Cette affirmation peut être prise sous deux angles différents :

La possibilité d’utiliser davantage de pesticides procure un avantage comparatif aux paysans du Mercosur, alors que les paysans suisses doivent respecter un nombre croissant de prescriptions.
Les produits provenant des pays du Mercosur sont nocifs pour les consommateurs, car ils contiennent des résidus de pesticides.

Le premier point appelle la réponse suivante :

Cette affirmation est à relativiser, car il n’est pas évident de comparer les utilisations de pesticides de part et d’autre de l’Atlantique. L’agriculture pratiquée dans un climat tempéré aux hivers froids ne saurait faire l’objet d’une comparaison directe avec l’agriculture (sub)tropicale du Brésil. Ainsi, les plantes cultivées au Brésil ne sont pas les mêmes qu’ici. En outre, elles sont exposées à d’autres maladies et ravageurs que dans nos contrées, lesquels exigent l’utilisation de substances actives qui, pour certaines, ne font l’objet d’aucune demande d’homologation en Suisse ni ailleurs en Europe. En effet, le fait qu’un pesticide soit autorisé ne signifie pas qu’il est de toute manière utilisé, ni qu’il l’est obligatoirement dans l’agriculture. De plus, en comparaison internationale, la Suisse utilise plus de pesticides par kilo de produit agricole. Il se peut que, en termes de substances actives, ces pesticides soient moins nocifs que ceux utilisés au Brésil.

Le second point, selon lequel les produits provenant du Mercosur seraient nocifs du fait de l’utilisation de produits phytosanitaires non autorisés en Suisse, appelle les remarques suivantes :

Pour ce qui est des résidus (notamment de pesticides), les denrées alimentaires importées sont soumises aux mêmes conditions que celles produites en Suisse. L’ALE n’y change rien. Il est donc faux d’affirmer que l’ALE permettra l’importation dans notre pays de produits alimentaires pouvant contenir davantage de résidus que ceux fabriqués ici.

Affirmation 8 : Les mesures facilitant les exportations de produits agricoles, qui découlent des ALE UE-Mercosur et AELE-Mercosur vont déboucher sur une augmenta-tion des volumes de produits échangés et ainsi contribuer à aggraver encore la pression sur la forêt amazonienne et les petites structures de production agricoles.

Les concessions que nous avons octroyées dans le domaine de l’agriculture correspondent pour la plupart au niveau des exportations actuelles des pays du Mercosur vers la Suisse. Nous partons donc du principe qu’elles ne conduiront pas nécessairement à davantage d’importations de ces produits.

Cela vaut en particulier pour la viande bovine. Nous n’importons actuellement pratiquement pas de bœuf provenant du Brésil et nous partons du principe que cela restera inchangé.

En raison de différents scandales, il n’y a pratiquement pas de demande en Suisse pour de la viande de bœuf ou de porc provenant du Brésil.

De plus, les exigences de qualité élevées des consommateurs suisses poussent les importateurs à acheter des produits dans les autres pays du Mercosur.

La filière du soja, par exemple, s’engage d’ores et déjà à importer des produits issus d’une production durable. Les huit acheteurs formant le Réseau soja suisse importent du soja produit à 98 % de façon responsable. Selon les données de la branche, la part des importations de « soja responsable » représentait en 2018 au moins 90 % de l’ensemble du marché. « Responsable » signifie que le soja a été cultivé sans OGM, qu’il provient de zones sans déforestation et qu’il est produit dans le respect des droits des populations indigènes et locales (source : reseausoja.ch). La Suisse joue ainsi un rôle de pionnier.

Nous partons du principe que cette situation ne changera pas avec la mise en œuvre de l’ALE.

Affirmation 9 : Dans l’accord avec l’Indonésie, le Conseil fédéral a subordonné l’octroi de concessions d’accès au marché pour l’huile de palme à une méthode de production durable. Il aurait pu faire de même dans l’accord avec le Mercosur.

L’accord avec l’Indonésie prévoit certaines conditions en matière de production durable des huiles. L’huile de palme est un produit particulièrement délicat du point de vue du développement durable. Or il existe déjà des chaînes d’approvisionnement spécifiques à l’huile de palme de production durable (celle-ci est transportée dans des réservoirs ISO de 22 t, ce qui permet notamment de garantir la traçabilité), si bien que des critères objectifs sont disponibles pour vérifier, à l’importation, si la condition posée par la Suisse est bien respectée. Le cas de l’huile de palme n’est donc pas comparable.

Les États du Mercosur sont parfaitement conscients que les produits de production durable sont appréciés sur les marchés d’exportation comme la Suisse et qu’ils obtiennent de meilleurs prix. L’offre issue de la production durable est considérable dans les États du Mercosur. En fin de compte, les consommateurs ont une grande responsabilité en la matière : en agissant sur la demande, ils peuvent influencer le choix des produits importés. L’offre, quant à elle, reste toujours la même. Le bon fonctionnement de ce mécanisme est illustré par l’exemple du soja : selon les données de la filière, plus de 90 % du soja importé en Suisse est issu d’une production responsable.

Plus généralement, il convient de souligner que l’accord est le fruit de négociations difficiles. Les deux parties ont dû faire des concessions et ont accepté le résultat des négociations. Dans d’autres circonstances, les États du Mercosur n’auraient en aucun cas été prêts à accepter des conditions aussi systématiques. La Suisse n’aurait pas davantage consenti à des conditions plus strictes pour ses produits d’exportation. Par ailleurs, sans normes convenues sur le plan international ni de critères objectifs et mesurables, il est impossible de mettre en œuvre et de faire appliquer des conditions.

Au demeurant, aucun autre pays n’exige, dans ses ALE, le recours à des méthodes de production déterminées en contrepartie des concessions qu’il accorde ; l’UE non plus.