Nutzung von Freihandelsabkommen

Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) analysiert in welchem Umfang Schweizer Firmen die Freihandelsabkommen (FHA) der Schweiz in Anspruch nehmen, um Zölle zu sparen.

Der FHA-Monitor zeigt, dass Schweizer Unternehmen 2020 dank der FHA Zölle in der Höhe von 2.3 Milliarden Franken einsparten. Dies entspricht einer durchschnittlichen Nutzungsrate der FHA von 68% bei den Importen.

Die im August 2020 veröffentlichte Studie «Analyse zur Nutzung von Freihandelsabkommen» geht auf eine Empfehlung der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) zurück und wurde vom SECO bei der Universität St. Gallen in Auftrag gegeben. Die GPK-N hat eine Untersuchung der Auswirkungen von FHA gefordert. In einer weiterführenden Analyse wurde untersucht, welche Faktoren beeinflussen, ob Firmen beim Import von Waren in die Schweiz, die im Rahmen von FHA gewährten präferenziellen Zölle nutzen. Die vertiefte Analyse hat aufgezeigt, dass kleinere und grössere Firmen FHA in etwa gleich häufig nutzen.

Fragen und Antworten

1. Was ist das Ziel von FHA?

Als hochentwickelte Volkswirtschaft mit kleinem Binnenmarkt ist die Schweiz stark in die internationalen Wertschöpfungsketten eingebunden und sowohl im Import als auch im Export auf ausländische Märkte angewiesen. Mit dem Abschluss von FHA strebt die Schweiz einen stabilen und einfachen Zugang zu ausländischen Märkten für die Schweizer Wirtschaft sowie die Verbesserung der Rahmenbedingungen in den Wirtschaftsbeziehungen mit wirtschaftlich bedeutenden Partnern an. Derzeit verfügt die Schweiz neben dem FHA mit der Europäischen Union sowie der EFTA-Konvention über ein Netz von 33 FHA mit 43 Partnern weltweit.

2. Wie stark werden FHA genutzt?

Zentraler Bestandteil von FHA ist die gegenseitige Gewährung von Zollpräferenzen – also einem vollständigen oder teilweisen Abbau von Zöllen zugunsten der jeweiligen Vertragspartei. Diese Präferenzzölle sind tiefer als die regulären Einfuhrzölle und Unternehmen können somit von Einsparungen profitieren. Wo Unternehmen von einem FHA profitieren können, tun sie das mehrheitlich. Das zeigen die Berechnungen der Nutzungsrate. Diese misst den Anteil der tatsächlich über das FHA eingeführten Importe, gemessen an all den Gütern, die potenziell unter dem FHA günstiger hätten importiert werden können (ohnehin zollfreie sowie anderswie zollbegünstigte Waren wurden in diese Berechnung nicht einbezogen). Detaillierte Informationen zur Nutzung der FHA und den realisierten Zolleinsparungen sind im FHA-Monitor ersichtlich.

3. Wie können FHA genutzt werden?

Unternehmen können FHA nutzen, wenn ihre Produkte die präferenziellen Ursprungsregeln des Abkommens erfüllen. Das heisst, ein Produkt muss zu einem massgeblichen Teil in der Schweiz hergestellt worden sein, um in den FHA-Partnerstaaten der Schweiz von der präferenziellen Zollbefreiung bzw. Zollreduktionen zu profitieren. Produziert beispielsweise eine Firma Maschinen in der Schweiz, kann sie diese nur dann zollbegünstigt unter dem FHA nach China exportieren, falls ein hinreichend grosser Teil der Wertschöpfung in der Schweiz stattgefunden hat. Weitere Informationen zu den präferenziellen Ursprungsregeln: Zirkulare Freihandelsabkommen (Ursprung) und R-30 Freihandelsabkommen, Zollpräferenzen und Warenursprung

4. Welche Firmen sind im Aussenhandel tätig und wie wirkt sich die Firmengrösse auf die Nutzung von FHA aus?

Im Rahmen der weiterführenden Datenanalyse «Determinanten der Nutzung von Freihandelsabkommen Weiterführende Auswertungen» wurden die Importe von über 180'000 Unternehmen zwischen 2016 – 2019 ausgewertet. Die Datenverknüpfung erlaubt es, die Firmen anhand der Anzahl Mitarbeitenden zu kategorisieren: Bei 97'000 der im Datensatz enthaltenen Unternehmen handelt es sich um Mikrounternehmen mit maximal 9 Beschäftigten. Weiter sind rund 25'000 kleine Unternehmen (10 – 49 Beschäftigte), 7'000 mittlere Unternehmen (50-249 Beschäftigte) und gut 2'600 grosse Unternehmen (über 250 Beschäftigte) im Datensatz enthalten. Bei rund 50'000 Unternehmen wird die Firmengrösse aus der Datenverknüpfung nicht ersichtlich.

Die Auswertung zeigt, dass grosse Firmen mit über 250 Beschäftigten FHA ähnlich häufig nutzen wie KMU. Hinsichtlich der realisierten Zolleinsparungen zeigt sich, dass KMU im Jahr 2019 mehr Zolleinsparungen realisiert haben (1'134 Mio. Franken) als grosse Unternehmen (728 Mio. Franken). Hinzu kommen weitere Zollersparnisse in Höhe von 211 Mio. Franken, welche von Unternehmen realisiert wurden, bei denen die Firmengrösse nicht bekannt ist.

Abbildung 1 zeigt die realisierten und nicht realisierten Zolleinsparungen für unterschiedliche Firmengrössen (gemessen an der Anzahl Mitarbeitenden) für alle FHA der Schweiz. Nebst den realisierten Zolleinsparungen in Höhe von rund 2’063 Mio. CHF wurden Zolleinsparungen in Höhe von 372 Mio. CHF nicht realisiert. Ein Teil dieser nicht-realisierten Zolleinsparungen entfällt auf Unternehmen deren Grösse nicht bekannt ist (121 Mio. CHF). Weitere 103 Mio. CHF entfallen auf grosse Unternehmen, 148 Mio. CHF entfallen auf KMU.

Die aktuelle Verteilung der Zollersparnisse nach Firmengrösse für einzelne FHA-Partnerländer der Schweiz findet sich im FHA Monitor.

5. Welche Rolle spielt die Höhe der möglichen Zolleinsparungen bei der Nutzung von FHA?

Die weiterführende Analyse «Determinanten der Nutzung von Freihandelsabkommen Weiterführende Auswertungen» zeigt auf, dass FHA umso häufiger genutzt werden, je grösser die Differenz zwischen regulärem MFN- und präferenziellem FHA-Zollsatz ist. Beim MFN-Zoll handelt es sich um den Zollsatz, den die Schweiz gegenüber allen Ländern der Welt erhebt. Im Rahmen von FHA werden mit den Partnerländern tiefere Zollsätze vereinbart, hier spricht man vom FHA-Zollsatz. Die Differenz zwischen MFN- und FHA-Zollsatz wird als Präferenzmarge bezeichnet.

Es fällt auf, dass die durchschnittliche Nutzungsrate bereits bei sehr geringen Präferenzmargen relativ hoch ist. Ab einer Präferenzmarge von zwanzig Prozentpunkten liegt die durchschnittliche Nutzungsrate bei über 90%. Abbildung 2 zeigt auf Basis der Daten für das Jahr 2019 die durchschnittliche FHA-Nutzungsrate für jede Präferenzmarge zwischen 0 und 100 Prozentpunkten.

Ein Grossteil der nicht-realisierten Zolleinsparungen ist bei Importen mit geringen Präferenzmargen zu finden. Kumuliert finden sich etwa 75% der nicht-realisierten Zolleinsparungen bei Importen, wo die Differenz zwischen ad valorem Äquivalent MFN-Tarif und FHA-Tarif bei weniger als zehn Prozentpunkten liegt. Dies deutet darauf hin, dass die Nutzung von FHA mit Kosten verbunden ist. Nur wenn die möglichen Zolleinsparungen diese Kosten überwiegen, haben die Firmen einen Anreiz, ein FHA zu benutzen.

6. Welche Kosten sind mit der Nutzung von FHA verbunden?

Die Analyse «Determinanten der Nutzung von Freihandelsabkommen Weiterführende Auswertungen» liefert Hinweise dafür, dass die Nutzung von FHA mit Kosten verbunden ist. Dazu zählen neben variablen Kosten, die bei jeder Transaktion erneut anfallen, auch die Fixkosten. Firmen müssen einmalig Ressourcen aufwenden, um sich mit den Formalitäten der FHA-Nutzung vertraut zu machen. Ausserdem müssen sich gegebenenfalls geeignete Zulieferer finden, um die Einhaltung der Ursprungsregeln zu ermöglichen. Dass solche Fixkosten eine Rolle spielen, zeigt sich an der Beobachtung, dass Firmen, die ein FHA bereits einmal genutzt haben, dieses bei zukünftigen Importen häufiger nutzen.

Weiter bestärkt die Analyse die Vermutung, dass die Erfüllung von Ursprungsregeln mit Kosten verbunden ist. Die genaue Höhe dieser Kosten lässt sich aufgrund der durchgeführten Analysen noch nicht beziffern. Verschiedene Analysen deuten jedoch darauf hin, dass restriktivere Ursprungsregeln die Nutzung von FHA deutlich reduzieren.

7. Warum werden FHA teils nur schwach genutzt?

Die Nutzungsrate der FHA variiert sehr stark je nach Handelspartner, Produktegruppen, Zeit, Firma und Lieferung. Dies kann verschiedene Gründe haben, z.B.:

welche Art von Produkten gehandelt werden und deren präferenzielle Ursprungsregeln: Bei gewissen Produkten, die in stark fragmentierten internationalen Wertschöpfungsketten hergestellt werden, ist es für die Unternehmen teilweise schwierig, den präferenziellen Ursprung zu erreichen.
administrativer und finanzieller Aufwand: Unternehmen müssen den Herstellungsprozess dokumentieren und gegebenenfalls anpassen, um den präferenziellen Ursprung zu erreichen. Unternehmen können somit entscheiden, FHA nicht zu nutzen, wenn die Kosten für diese Anpassungen den potenziellen Nutzen übersteigen.
weitere noch nicht bekannte Gründe

8. Wie kann die Nutzungsrate in Zukunft erhöht werden und welche weiteren Schritte plant das SECO?

Basierend auf den Ergebnissen der Studie sowie der weiterführenden Datenanalyse und Firmenbefragungen prüft das SECO Massnahmen, um die Nutzung der FHA durch die Wirtschaftsakteure zu vereinfachen.

Der FHA-Monitor: Alle relevanten Zahlen zur Nutzung der einzelnen Freihandelsabkommen werden im FHA-Monitor auf einen Blick dargestellt.

FHA-Monitor

Firmenbefragung zur Nutzung von Freihandelsabkommen:

Bericht SECO zu den Resultaten der Firmenbefragung zur Nutzung von Freihandelsabkommen durch Schweizer Exporteure (PDF, 2 MB, 03.11.2022)

Präsentation Informationsveranstaltung SECO «Firmenbefragung zur Nutzung von Freihandelsabkommen und mögliche Massnahmen» (PDF, 1 MB, 03.11.2022)

Studie «Analyse zur Nutzung von Freihandelsabkommen im Auftrag des SECO» von Stefan Legge und Piotr Lukaszuk der Universität St. Gallen

Studie - Analyse zur Nutzung von Freihandelsabkommen im Auftrag des SECO (PDF, 2 MB, 11.08.2020)

Executive Summary «Determinanten der Nutzung von Freihandelsabkommen Weiterführende Auswertungen» von Stefan Legge und Piotr Lukaszuk der Universität St. Gallen

Executive Summary weiterführende Analysen HSG (PDF, 564 kB, 15.02.2021)

Artikel in «Die Volkswirtschaft»

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15.06.2022